Ivo Josipović
Cijela priča o vojnoj edukaciji ukrajinske vojske primarno je političke naravi i izraz je ozbiljne političke krize, a i ustavne krize generirane odnosima predsjednika Republike Zorana Milanovića i Vlade, posebice premijera Andreja Plenkovića.
Kriza je takva da sam već javno poželio da se Ustavni sud, sukladno Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu Republike Hrvatske obrati s konstatacijom o stanju neustavnosti.
Zato, ovdje neću o politici, nego samo o pravu. Na žalost, kod mnogih koji sudjeluju u javnoj raspravi, a i kod onih od kojih bi se to očekivalo s obzirom na njihov profesionalni angažman, ali koji zbog nekih kalkulacija u koje nemamo pravo ulaziti ne žele sudjelovati u njoj, prepoznatljivi su politički, manje stručni motivi ocjena ili šutnje.
Pokušat ću ovdje, bez utjecaja političkih preferencija, koje svi imamo, ostati na pravnim pitanjima.
Prvo pitanje pravne naravi jest ono o tome može li se predsjedniku Republike za traženje prethodne suglasnosti za prelazak granice naših oružanih snaga u drugu državu ili prelazak naše granice od strane stranih oružanih snaga, obratiti ministar obrane ili takvo traženje može potpisati samo predsjednik Vlade.
Činjenice govore sljedeće:
- Ustav u članku 7. ne govori tko je taj koji bi u ime Vlade trebao potpisati traženje.
- Zakon o vladi navodi da premijer predstavlja Vladu i da potpisuje dokumente u ime Vlade (članak 10. stavak 1. Zakona).
- Međutim, postoje i drugi propisi, primjerice, Poslovnik Vlade koji govore o tome da pojedini ministri mogu nastupati u ime Vlade kada je riječ o pitanjima iz njihova resora. Ne ulazeći detaljnije u to je li takvim određenjem Poslovnik otišao izvan okvira Zakona, valja reći da je Zakon iznad poslovnika i da Poslovnik ne može derogirati Zakon. Međutim, isto tako je točno da postoji bogata praksa prema kojoj su (svi!) predsjednici, činio sam to i ja u vrijeme obnašanja dužnosti, prihvaćaju i traženja koja upućuju ministri, posebice kada je riječ o humanitarnim ili obrazovnim aktivnostima. Očito je, razvio se svojevrsni običaj, rekao bih, neka vrsta običajnog prava koja omogućava da se predsjedniku Republike obrati i ministar.
- Zato, smatram da obraćanje ministra predsjedniku Republike nije protivno Ustavu.
- Ali, navedeno ne sprječava da predsjednik Republike kada mu se obrati ministar, ako smatra da su okolnosti slučaja takve, inzistira na tome da mu se obrati predsjednik Vlade. Takav je zahtjev legitiman i mislim da je traženju predsjednika trebalo udovoljiti. Time bi se sigurno izbjegle i različite političke kvalifikacije (s jedne i druge strane) koje štete Republici Hrvatskoj, a i najvišim državnim institucijama. I to je potkrijepljeno dosadašnjom praksom u sličnom slučaju kada sam u svom mandatu, nakon što mi je tadašnji ministar vanjskih poslova, g. Gordan Jandroković uputio listu veleposlanika koje sam trebao imenovati pri samom kraju mandata tadašnje vlade, a da se o listi nismo prethodno konzultirali. Odbio sam tu listu s argumentacijom da želim da na toj ili nekoj drugoj listi bude potpis predsjednice Vlade. I tada to nitko iz Vlade nije problematizirao s pravnog aspekta. Zapravo, pitanje tko će se obratiti predsjedniku više je političko nego pravno pitanje.
Drugo je važno pravno pitanje (istina, s političkim implikacijama) jest pitanje koja je to država saveznica. Za ovaj je slučaj to pitanje potpuno irelevantno. Naime, članak 7. stavak 8. kao tzv. materijalnu pretpostavku upućivanja hrvatskih ili prihvata stranih vojnih snaga preko granice radi obuke ne stavlja uvjet savezništva, već govori o obuci ”u okviru međunarodnih organizacija kojima je Republika Hrvatska pristupila ili pristupa temeljem međunarodnih ugovora”.
Savezništvo je uvjet prelaska granice i djelovanja na području druge države za slučaj oružanog djelovanja. Smatram da se problem savezništva ”uvukao” u priču da bi se slučaj obuke Ukrajinaca podveo pod članak 7. stavak 7. Ustava (odlučivanje Sabora dvotrećinskom većinom).
Međutim otvara se pitanje je li sudjelovanje u vježbama i obuci kao uvjet ispunjeno da je riječ aktivnosti u okviru međunarodne organizacije i je li aktivnost utemeljena na međunarodnom ugovoru. Smatram da je reduciranje navedenih zahtjeva na članstvo u NATO savezu i EU pogrešno.
Na kraju krajeva, u javnosti se pojavio podatak o ugovoru koji čak i imamo s Ukrajinom. Pomnija analiza bi pokazala da je Hrvatska članica međunarodnih ugovora koji sadrže vojnu suradnju s mnogim zemljama, mnogi ne bi vjerovali, čak i s Rusijom i Srbijom. Praksa pokazuje da smo na obuci imali i vojnike iz zemalja koje nisu članice, ni NATO saveza, ni EU-a, primjerice, BiH, Srbija, Makedonija i Crna Gora (prije ulaska u NATO).
A ako govorimo o međunarodnim organizacijama, postoje brojne vrlo poznate, ali i manje poznate organizacije kojih smo zemlja-članica zajedno s različitim zemljama, uključivši i onu najveću, UN i koje imaju određene komponente vojne suradnje.
Zato, smatram da ne postoji nikakva pravna zapreka da Hrvatska pruži Ukrajini pomoć u formi obrazovanja vojske, još manje da za to postoje ustavnopravne zapreke niti da bi se to kosilo s dosadašnjom praksom. Pri tome, ni ovdje ne ulazim u političke ocjene i moguće posljedice takve aktivnosti, rekoh, neću o politici.
Konačno, treće i možda odlučujuće pitanje je ono o tome može li Hrvatski sabor primjenom članka 7. stavak 6. dvotrećinskom većinom odlučiti u slučajevima kada Vlada predlaže odlazak hrvatskih ili dolazak stranih oružanih snaga radi obuke, a da pri tome ne postoji prethodna suglasnost predsjednika Republike na takav prijedlog Vlade.
Činjenice govore sljedeće:
U članku 7. Ustav govori o dvjema vrstama prelazaka granice oružanih snaga (naših u inozemstvo, dolazak stranih u Hrvatsku). Prva ustavna odredba koja o tome govori jest stavak 2. članka 7. Ustava koja općenito govori o tome da Hrvatskoj u obrani suvereniteta i neovisnosti te obrani teritorijalne cjelovitosti mogu pružiti ”i države saveznice” u skladu sa sklopljenim međunarodnim ugovorima.
Na tu se odredbu nadovezuju stavci 3., 4. i 5. koji govore o prelasku oružanih snaga i djelovanju stranih vojski na području RH (očito, radi izvršenja zadaće pomoći iz stavka 2. (stavak 3.), odnosno o tome kada hrvatske oružane snage mogu prijeći granicu i djelovati u inozemstvu (stavci 4. i 5.). Očito, u oba se slučaja radi o mogućem borbenom djelovanju.
Za takav prelazak granice i djelovanje potrebne su formalne pretpostavke: prijedlog Vlade, prethodna suglasnost predsjednika Republike te odluka natpolovične većine zastupnika u Hrvatskome saboru (stavak 5.). Ako nema suglasnosti predsjednika Republike, naše oružane snage mogu prijeći granicu i djelovati u inozemstvu samo temeljem odluke Sabora donesene dvotrećinskom većinom.
Očito, ustavotvorac je prelazak granice i djelovanje strane vojske u Hrvatskoj, odnosno, naše vojske u inozemstvu s pravom smatrao iznimno ozbiljnom odlukom koja se donosi u relativno složenoj proceduri, u konačnici, ili suglasjem svih triju ustavnih faktora (Vlada, predsjednik, Sabor) ili na prijedlog Vlade, ali dvotrećinskom većinom u Saboru.
Potpuno je drugačiji slučaj prelaska granice naših oružanih snaga u inozemstvo, ili stranih oružanih snaga u Hrvatsku radi obuke ili humanitarne pomoći. Očito, ustavotvorac je takvu odluku smatrao manje dramatičnom (važnom) te je njeno donošenje prepustio suglasju predsjednika Republike i Vlade.
Očito, ili nije smatrao da tu može doći do nesuglasja, ili je smatrao da nije riječ o tako važnom pitanju da bi se ”u igru” uvodio Hrvatski sabor (odlučivanjem, ni običnom ni dvotrećinskom većinom). Ako nema suglasnosti predsjednika Republike i Vlade, naprosto odluka nije donesena i naše oružane snage neće sudjelovati u vježbama, obuci ili humanitarnoj akciji.
Koje su političke posljedice toga i je li takvo ustavno rješenje dobro ili loše, ovdje neću raspravljati. Ovo je činjenica sadašnjeg ustavnopravnog stanja. Ni nomotehnički ni po smislu aktivnosti ni po logici pravnih normi, nije moguće odluku o sudjelovanju u obuci i vježbama (pa ni humanitarnoj aktivnosti) podvesti pod bilo koji oblik odlučivanja Sabora.
Stavak 6. članka 7. Ustava očito se odnosi samo na prelazak granice koji podrazumijeva i moguće borbeno djelovanje, nikako ne i obuku, vježbe ili humanitarnu aktivnosti. U stavku 6. Ustav izričito kaže kako se on primjenjuje (samo) ako je riječ o nesuglasju predsjednika Republike i Vlade u slučajevima iz stavka 3., 4. i 5, dakle o prelasku granice do kojega dolazi radi mogućeg borbenog djelovanja.
Zato, pogrešna je bila odluka Vlade da Hrvatskome saboru uputi predmet na odlučivanje dvotrećinskom većinom, kao što je bila pogrešna i odluka Sabora i pojedinih zastupnika da uopće raspravljaju i glasaju o tome pitanju. Za to naprosto nemaju ustavnu ovlast.
Ako je Vlada smatrala da je riječ o politički ili vojno vrlo važnom slučaju i da je za Hrvatsku štetno da ne sudjeluje u obuci ukrajinske vojske, trebala je inicirati promjenu Ustava i primjenu članka 7. stavak 6. (dvotrećinska većina u Saboru) i time mehanizam iz te odredbe primijeniti i na obuku, vježbe i humanitarno djelovanje.
Na kraju, pravno-politička opaska. Zapravo je sreća da odluka u Hrvatskome saboru nije dobila dvotrećinsku većinu. Bio bi to opasan presedan kršenja Ustava od strane samog Hrvatskog sabora.
Negativna odluka otvara prostor za vraćanje rasprave o sudjelovanju Hrvatske na razuman i ispravan kolosijek dogovora Vlade i predsjednika Republike. Kad ne bi bilo tako zakrvljenih odnosa ”dvaju brda”, to nikako ne bi bila nemoguća misija.
Konačno, post scriptum:
Bio sam predsjednik Republike. Da se ova priča odvijala u mome mandatu, sigurno bih podržao prijedlog Vlade da Hrvatska sudjeluje u obuci ukrajinske vojske. Tim prije što, barem iz meni danas dostupnih podataka, ne vidim da to povećava rizik koji nesumnjivo postoji za sve članice NATO saveza i ne samo njih. Naravno, ograda, danas kao građanin nemam podatke koje imaju predsjednik i premijer.
Bio sam i zastupnik u Hrvatskom saboru. Da sam to danas, nikako ne bih glasao za tu istu odluku koju bih podržao da sam predsjednik. Zašto? Zato jer je riječ o proceduri koja s Ustavom nema nikakve veze. Ima je samo s politikom i obračunom ”dvaju brda”.
(Ovaj tekst, kojeg donosimo željom našega kolumniste, je u nešto izmjenjenom obliku najprije objavljen u broju 1288. tjednika Nacional).
UKOLIKO VAM SE TEKST DOPADA I VOLITE NEZAVISNO I KVALITETNO NOVINARSTVO, VI MOŽETE PODRŽATI AUTOGRAF PA I NAJMANJOM MOGUĆOM UPLATOM NA NAŠ RAČUN ILI PREKO PAYPAL-A. HVALA! ZA VIŠE INFORMACIJA I PRECIZNE UPUTE KLIKNITE OVDJE.
Još tekstova ovog autora:
- Spomenik legendarnoj hrvatskoj šutnji
- Hrvatska, Alisina zemlja čudesa
- Conflict for Dummies
- Je li za ružno lice pravosuđa krivo ogledalo, ne pravosuđe?
- Bilješka o nepravdi koju više nije moguće ispraviti
- Pisala mi ustaška zmija
- Tri scene političkog igrokaza zvanog predsjednički izbori
- Esej o svjetskom poretku koji se mijenja
- Pernarov poučak
- Ustavni i Vrhovni sud crtaju opatijski kroki Nečastivog